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为贯彻落实《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》对轻工业发展的要求，在原国家轻工业局和中国造纸工业协会研究编制的基础上，我委组织制定了《造纸工业“十五”规划》，现发布实施。
造纸业是关系国民经济发展和社会文明进步的重要产业。《造纸工业“十五”规划》对行业状况、存在的结构性矛盾及差距进行了全面总结和分析，对国内外市场需求、结构变动趋势和技术发展的新趋势作出了较系统权威的判断，明确了我国造纸工业“十五”发展目标、结构调整重点和走可持续发展道路等带有根本性、全局性和长期性的战略措施，是引导和推进行业发展与结构升级的重要文件。
造纸工业是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业。在经济发达国家，纸及纸板消费量上涨的速度与其国内生产总值上涨的速度同步。在现代经济中所发挥的作用已慢慢的变多地引起世人瞩目，被国际上公认为“永不衰竭”的工业，在美国、加拿大、日本、芬兰、瑞典等经济发达国家，造纸工业已成为其国民经济十大支柱制造业之一。现代造纸工业的特点不同于一般日用消费品工业，而是技术、资金、资源、能源密集型，规模效益显著，连续、高效生产的基础原料工业。在产品总量中，80%以上作为生产资料用于新闻、出版、印刷、商品包装和其他工业领域，不足20%用于人们直接消费。造纸产业关联度大，涉及林业、农业、机械制造、化工、热电、交通运输、环保等产业，对上下游产业的经济有一定拉动作用。当今世界各国已将纸及纸板的生产和消费水平，作为衡量一个国家现代化水平和文明程度的重要标志之一。
1999年，按全部国有和规模以上非国有工业公司统计，造纸企业2500个，纸及纸板产量2159万吨，固定资产原值合计917亿元，固定资产净值年均余额660亿元，流动资产年均余额594亿元，资产合计1611亿元，负担债务合计1095亿元，资产负债率67.9%，职工人数86.4万人，工业总产值779亿元(90年不变价，当年价875亿元)，工业增加值246亿元，产品营销售卖收入812亿元，利税总额74.6亿元，其中利润29.3亿元，全员劳动生产率2.98万元/人·年。
1999年，我国纸及纸板总消费量近3520万吨，全国纸及纸板产量2900万吨(按97年统计口径)，已变成全球第二纸张消费大国，纸张生产的第三大国。现产品品种600多种，年进口量650余万吨，出口量30万吨左右，产品自给率82%；人均消费量27.8公斤，基本上可以满足国内新闻、出版、印刷、商品包装等现有较低消费水平的需求。
“九五”是造纸工业结构调整的重要时期，面对生产经营困难，环保治理压力和市场之间的竞争激烈的形势，造纸行业将工作重点放在深化改革，调整结构，提高增长质量方面。经过各方面努力，完成了“九五”计划，取得了一定成绩。主要是：
2000年产量预计完成3000万吨，比1995年2400万吨增长25%，“九五”年均递增4.6%，比“八五”年均递增11.8%减少7.2个百分点。“九五”产量累计完成14077万吨，比“八五”产量累计完成9610万吨增长46.5%。
制浆造纸固定资产投资累计完成额，“九五”前四年为362亿元，是“八五”前四年182亿元的2倍，新增纸及纸板能力300万吨。预计“九五”累计完成460亿元，是“八五”212亿元的2.2倍。新增纸及纸板能力预计达400万吨。
“九五”国家安排两期“双加”工程和一批产品结构调整技改专项及国债贴息重点技改项目共51个，总投资额约200亿元，预计可新增纸及纸板能力355万吨。“九五”可完成20项，总投资额约85亿元。
“九五”外资项目进展较快，已竣工投产的主要大型合资项目有：宁波中华纸业公司35万吨/年涂布白纸板，江苏亚太纸业公司35万吨/年高级文化纸，上海韩松潜力纸业有限公司12万吨/年胶印新闻纸，镇江金东纸业公司70万吨/年高级文化用纸(一期工程)，广东东莞九龙纸业公司年产20万吨牛皮箱纸板和牛卡纸等，以上几个项目总投资额约200亿元。
纤维原料结构有所改善，“九五”期间，年耗纸浆总量中，木浆比重由12.5%提高到17.9%，废纸浆比重由37.2%提至40.9%，而非木浆比重由50.3%降至41.2%。浙江、广东等省，原料结构调整力度较大，废纸浆分别占本省总耗浆量的77%和56%。
通过调整，产品开始转向适应消费需求，由数量型向质量型转变。淘汰了部分低档书刊纸、书写纸、包装纸及纸板，开发出胶印新闻纸、彩印书刊纸、胶版印刷纸、高级文化用纸、中高档生活用纸、牛皮卡纸和牛皮箱纸板、涂布纸及纸板、白卡纸等市场急需产品。产品质量有很大提高，优等品率30%以上，中高档产品比重由30%增至40%。
第一，企业规模结构得到调整，大型规模公司数有所增加，生产集中度有一定提高。
年产10万吨以上企业，2000年达44家，比1995年增加30家。规模最大制浆造纸企业，1995年为24万吨/年，目前为70万吨。
通过政策倾斜和优势企业的扩张，以资本运营为主要方式来进行扩大再生产，促进生产要素向优势企业流动，企业规模得到逐步扩大。尤其是跨省市建立的大型纸业集团公司，如山东晨鸣纸业集团股份有限公司、广东维达纸业公司等。
第三，所有制结构在改革中逐渐完备，初步形成各种经济成分共存、互补的格局。
1999年全部国有及规模以上非国有工业制浆造纸企业产值中，国有企业占29.8%，“三资”企业占27.7%，集体及其他经济类型企业占42.5%。
近年来，已有相当一批重点制浆造纸公司进行了股份制改造。目前在深、沪两地上市的造纸企业有16家，约占轻工上市公司的20%，资产总规模130亿元。
通过调整，淘汰了一批工艺技术落后、装备陈旧的生产线和机台，新增一批具有国际或国内领先水平的技术、装备和生产线，加速了造纸工业技术进步，使造纸工业整体技术装备水平有很大提高。如南平纸厂新上新闻纸机，幅宽5.5米，车速1800米/分；山东晨鸣纸业集团股份有限公司新上高级文化纸机，幅宽4.55米，车速1100米/分；红塔仁恒纸制品公司新上纸板机，幅宽4.8米，车速600米/分；镇江金东纸业公司新上2台高级纸文化纸机，幅宽9.7米，车速1500米/分；广东维达纸业新上卫生纸机，车速2200米/分等，其技术装备达到国际一流水平。青州纸厂、南宁纸厂等制浆生产线也在国际领先水平之列。
国产麦草浆连续蒸煮技术装备及碱回收设备成功的运用，推动了麦草制浆及环保技术的进步。
企业重视科学技术进步和质量管理。据不完全统计，1996—1999年，33项造纸科研成果获中国轻工业科技进步奖，66家企业通过ISO9002质量体系认证。
总体上讲，东部地区发展较快，中、西部地区发展相对较慢。东部地区已成为外商关注的投资热点区域。如在上海、江苏、浙江、广东、山东等省市已建成一些大型造纸项目，这对改变这些省市的造纸工业结构，乃至对全国造纸工业都将产生深远的影响。
1996—1998年，全国取缔和关停小制浆造纸企业5911余家，大幅度减少了污染源。
企业加大了环保投资力度，使环境工程与技术改造、基本建设项目同步。项目单位通过实施清洁生产，达到了增产不增污或以新带老，实现了减污目标。
根据国家环境统计公报数据折算，1999年与1996年比较，平均每个企业年排出COD量减少61%。
近两年，麦草浆碱回收技术与装备有突破性进步，国内可提供成套的设计与装备，现有18家草浆碱回收企业坚持生产。
造纸产业的结构性矛盾比较突出。总的表现为：产品有效供给与需求失衡，产品品种、质量、档次难以满足纸业市场需求迅速增加与品种多样化要求。1995—1999年纸及纸板生产量年均增长4.8%，消费量年均增长7.4%，进口量年均增长21.1%，国产纸自给率由89%降到82%。目前存在着木浆比重低，企业规模小，中高档纸生产能力不足的三个结构不合理的明显问题，以及污染治理负担重和建设资金不足的两个难点问题。
我国造纸企业大都以麦草和废纸为主要的组成原材料，以木材、芦苇(芒杆)、竹、蔗渣等纤维原料造纸的企业不足200家。在国产纸浆中木浆比重不足10%，非木浆比重47%，废纸浆比重40%，其他纸浆3%。现有木浆比重与国际上现代造纸工业采用90%以上木浆造纸相比，显然不尽合理。为了弥补木浆原料严重不足，每年需进口木浆和废纸，1999年进口木浆310万吨，废纸252万吨。
目前，全国造纸企业约有5000家，企业平均规模年产约6500吨。与世界造纸企业平均年产4万吨规模相差甚大。
目前，我国纸及纸板产品品种较少，只有600多种，是发达国家可生产纸种的一半。产品技术上的含金量较低，质量较差，其中，低档产品占60%，中档产品占20%，高档产品占20%。随着相关行业技术进步和产品更新换代，现有产品结构，已不适应纸张消费市场的变化，形成结构性的供求矛盾，加剧了对进口纸及纸板的依赖性。以木质纤维为原料的高档纸及纸板进口量逐年递增，进口份额较大的主要有牛皮卡及牛皮箱纸板，高强瓦楞原纸，涂布白纸板和铜版纸等四类产品，其比重占进口总量的60%—70%，其中铜版纸进口量大于国内同种类型的产品产量。
根据1999年环境统计公报，县及县以上造纸及纸制品工业废水排放30亿吨，占全国工业总排放量15.6%；其中达标排放量11.2亿吨，仅占总排放量的37.3%。排放废水中化学耗氧量(COD)295.9万吨，约占全国工业总排放量43.5%。可见我国造纸工业现有污染问题尤为突出，治理任务相当繁重。
现代造纸工业建设规模大、起点高，百元产值占用固定资产相当石油、化工、冶金等工业。每万吨纸浆投资约1.2—2.0亿元资金，每万吨纸及纸板投资约1.0—1.2亿元资金。目前造纸企业自有资金不足，筹资能力差，融资渠道单一，搞更新改造或扩建项目十分困难。以“九五”列入国家“双加”工程等技改项目为例，因，只完成20项，项目个数与投资额分别完成其总数的39%和42.5%。其它项目因资金不落实，均延期实施。
我国造纸工业存在的问题和差距成因是多方面的，突出有两个长期未得到解决的问题，第一个是制约行业发展的根本性问题，即纤维原料结构不合理问题，这属于资源问题；第二个是建设资金筹措困难问题，这属于资本问题。资源和资本竞争力都弱，是与国际纸业差距大的主要成因。
北美约占47%，欧洲约占23.5%，亚洲占20.5%，拉丁美洲6%，非洲占1.7%，大洋洲占1.3%。
木材54%，回收纤维(木质)35%，非木纤维6%，矿物质等非纤维成份5%。
目前，世界生产纸浆中有四分之三以上是自产自用，商品纸浆不足四分之一。世界商品浆贸易量约4000万吨，净出口国为数不多，大部分是有出有进。出口量最多的是加拿大，约占商品纸浆总量四分之一。
世界纸浆在未来5年，总需求量年均增长率预测为2.5%。预计2000年达19190万吨，2005年达21712万吨。其中化学商品纸浆需求量年均增长率为3%，2000年4251万吨，2005年4928万吨。市场需求商品纸浆主要品种：漂白与未漂白针叶木浆、漂白阔叶木浆、化机浆、废纸浆等，其中漂白阔叶木浆和废纸浆、化机浆的需求量将有较大幅度增长。国际市场商品木浆主要增产地区是南美和亚洲。
废纸作为国际贸易大宗商品只有10—20年历史，资源主要在高消费区的北美和欧洲。废纸除在北美和欧洲内部贸易外，主要由北美和欧洲流向亚洲。世界废纸出口贸易量约1600万吨，其中美国出口量最大，约750万吨。预计本世纪初这种废纸流向仍将维持相当时期。但随着环保和资源意识的提高，各国将会加强利用本国废纸的力度，可供国际贸易的废纸量及供求关系可能会出现改变。
1999年美国纸及纸板生产量8806万吨，消费量9465万吨，人均消费量347公斤/年·人，均居世界首位。
世界纸及纸板贸易量约占世界总贸易量的2%。近几年世界纸及纸板进出口贸易总量为1.2—1.3亿吨，纸及纸板贸易多数国家有出有进，出口大于进口的有加拿大、瑞典、芬兰等国，纸及纸板产量前三位的美国、日本和中国，其进口量均大于出口量。
世界纸及纸板的消费，主要分五大类：新闻纸(12.7%)，印刷书写用纸(29.4%)，卫生纸(5.2%)，纸板(42.3%)，包装纸及其他(10.4%)。
①新闻纸；②涂布含机浆纸；③非涂布含机浆纸；④涂布化浆纸；⑤非涂布化浆纸；⑥牛皮箱纸板。
我国纸浆、纸及纸板的国际贸易以进口为主，并呈逐年递增势态。出口量虽小，只有几十万吨，但也在逐年增加。基于我国现有产品结构和森林资源匮乏的现状，预计今后较长时期内，纸浆、废纸、纸及纸板仍将是进口量大于出口量。由于国内企业的产品竞争力慢慢地提高，预计出口量会有进一步增加。
我国纸张市场需求量呈快速增长趋势。纸及纸板消费结构正从中低档向中高档转变，现有以中低档产品为主的供给结构正受到严峻挑战，已满足不了新闻、出版、印刷、包装等行业的技术进步和现代化进程所需产品的要求。另外，经济的发展和人民生活水平的提高，对纸张形成新的需求，现有办公用纸、信息用纸及生活用纸的品种档次和质量，均不适应快速地发展的消费要求。需开发花色品种和优质适销实用的高、新、特色产品。随世界经济一体化进程的加快，国内纸业市场将进一步国际化，纸和纸板产品消费结构将逐步和国际市场接轨并发生深刻变化，中高档纸品需求会扩大，低档纸品需求将萎缩，市场消费结构将形成多层次，品种多样化，质量高档化，售价合理化的新格局。
加入WTO，对造纸行业的影响是机遇、挑战并存。一方面由于受全球经济一体化和国际产业体系调整进程加快的影响，世界造纸工业国际化的格局初步形成。国内市场的发展的潜在能力，将会吸引国际资本和先进的技术向中国转移，有利于产业体系的优化与升级。另一方面，由于中国现有造纸产业基础比较薄弱，缺乏市场竞争力，将对我国造纸行业产生短期震动和长期影响。入世后纸张关税削减幅度由1998年年均关税20%左右，逐步降至平均关税5—6%，进口纸将会增加，这对我国纸张市场和缺乏竞争力的生产企业会造成较大冲击。从发展角度看，今后竞争的焦点大多分布在在资本、资源、人才、技术、质量、价格及营销服务等方面，这对现有国内造纸企业提出了严峻挑战，并带来相当大压力。
根据新闻、出版、印刷、包装等有关部门对纸及纸板需求趋势变化分析，对2005年国内纸及纸板市场消费总量预测如下：
2005年纸及纸板消费总量5000万吨，比2000年预计3600万吨增加1400万吨，年均增长率6.8%，人均消费达38公斤。
国际造纸工业面临纸张市场日趋全球化及各国对生态环境质量发展要求慢慢的升高的形势，采取了相应对策。以可再生的低成本林木及废纸为主要的组成原材料制浆造纸，加速技术进步，降低消耗，实施清洁生产，加速企业间联合兼并，加强市场之间的竞争与控制能力，改追求产量变重视效益，使当今世界造纸工业正朝着高速、高效、高质量、低消耗、连续化、自动化作业并与环境相协调的现代化大工业方向发展。
制浆方面，化学制浆向深度脱木素蒸煮工艺，氧脱木素、无元素氯和全无氯漂白方向发展。如低能耗冷喷放间歇蒸煮(RDH)、超级间歇蒸煮(SuperBatch)、改良型连续蒸煮(MCC)、延伸改良型连续蒸煮(EMCC)、“低固形物”和“等温”连续蒸煮、无元素氯漂白(ECF)和全无氯漂白(TCF)等新工艺技术。高得率制浆技术也是今后开发的方向，如预热木片磨木浆(TMP)、化学机械浆(CMP)、预热木片化机浆(CTMP)、碱性过氧化氢化学机械浆(APMP)等。
造纸方面，纸板机向宽幅、高速、高效、低能耗和提高单机能力的方向发展，同时开发纸表面处理新技术。如新闻纸机幅宽10米左右，车速1800—2000米/分；文化纸机幅宽10米左右，车速1500-1800米/分；薄页纸机幅宽4米以上，车速2000—2500米/分；纸板机幅度6米以上，车速1000米/分。
世界造纸最先进消耗水平吨浆纸的综合能耗0.85吨标煤(我国1.55—1.7吨标煤)；吨浆纸综合水耗，世界最领先水平35立方米，其中吨纸水耗10立方米(我国浆纸综合水耗约300立方米，其中吨纸水耗100立方米)。
生产规模加速向大型化发展，企业组织向国际性大型集团发展，是世界制浆造纸企业今后发展的新趋势。1997年全球超过500万吨生产能力的纸业公司有10家，100万吨的有54家，前150家大公司产量占总产量69%。目前世界最大制浆造纸企业，销售额为240亿美元，是我国现有全部造纸企业销售总额2.4倍，可见世界制浆造纸的集中度越来越高。
1998年世界浆厂(中国大陆除外)，平均规模21万吨；纸厂平均规模约8万吨；北美浆厂平均规模38万吨，亚洲(日本、印尼、韩国)33万吨，西欧20万吨；北美纸厂平均规模18万吨，西欧、亚洲(印尼、韩国、日本)均为8万吨。
实现经济稳步的增长方式和经济体制的根本转变，加速实现产业现代化是我国造纸工业新世纪发展的策略的基本任务。随着行业进入资本、技术、规模、品牌等全面竞争阶段，造纸产业的现有规模，素质、结构必将逐步升级。技术发展将是引进与开发并举，重点在原料、产品、环保、节能降耗、清洁生产等方面的适用技术。
制浆造纸工业是关联效应比较显著的一个产业，其中农林、机械、印刷出版、化工、电子等行业的发展对造纸工业影响至关重要。
农林——农林业提供造纸原料。优质低成本原料是造纸工业发展的基础，尤其是林苇基地的建设是造纸工业持续发展的关键。
机械——国内造纸机械与国外有相当大的差距，制约了国内造纸工业的发展，尤其是大型专业设备及配套微电子控制装置一直由国外引进。在市场对纸业技术装备水平和投资所需成本提出更高要求的情况下，需要加快改变国内造纸机械行业落后状况，在引进技术的基础上，消化吸收和开发经济实用的大型先进造纸装备，以适应造纸工业发展。
包装——随着产品更新换代节奏加快，商品包装向精美装潢和高档包装方向发展，以纸代木、以纸代铁和以纸代塑等绿色包装成为发展的新趋势。纸包装产品重点发展彩面纸盒，折叠纸盒、纸杯、纸餐具、纸袋和高强纸箱等，相应要求包装纸及纸板的品种、档次、质量均要适应纸包装的发展。今后5年，预测全国包装工业总产值将以10%以上速度增长。纸品包装产量比重仍将占50%以上，有广阔市场。
印刷出版——近年来，我国印刷业普遍引进国外先进技术装备，整个行业面貌一新。高速轮转技术普遍采用，特别是多色胶印技术的发展，给作为基础材料的纸张供给结构及质量提出更新更高的要求。特别是对适合彩印的纸张品种质量档次要求慢慢的升高，今后5年预测图书增长7%以上，报纸增长8%以上。印刷出版业的技术进步，将促进纸业产品结构的调整与升级。
化工——化学助剂的使用对纸张品种、质量、档次和减少相关成本有着及其重要的作用，但目前国内供应的品种、质量远不能够满足纸业发展的需求。化工部门要开发经济适用助剂产品，替代进口。
进一步贯彻落实《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》的精神，以市场需求为导向，以结构调整为主线，以科学技术进步为动力，以经济效益为中心，结合造纸工业实际，突出重点，加大结构调整力度，注重提高增长的质量和科学技术进步水平，提高行业整体素质和竞争能力。针对产品有效供给与需求失衡的矛盾，应努力提升产品质量和档次，增加新品种，节能降耗，治理污染，提高市场有效供给水平，实现造纸行业可持续发展。
(1)坚持充分的利用国内外两种资源、两个市场原则。推动我们国家林纸一体化发展和优质造纸速生林基地的建设，同时提高废纸利用比例。
(2)坚持深化改革，调整优化企业组织架构原则。实施大规模的公司集团战略，提高制浆造纸的大企业和公司集团的国际竞争力。
(3)坚持技术进步和产业升级原则。加强技术创新，加快技术改造步伐，提高造纸行业经济增长中的科技含量，促进重点企业、重点产品接近或达到国际先进水平。
(4)坚持对外开放原则。加大利用外资力度，发展开放型造纸工业，加快与国际纸业接轨。
到“十五”末，使造纸工业现有规模小、技术落后、污染严重的状况得到较大改善，促进原料结构和产品结构趋于合理，推进重点企业实现大型化和生产现代化，使环境污染基本得到控制。造纸工业整体素质得到较大提高，基本实现制浆造纸生产技术现代化和行业可持续发展。造纸工业“十五”发展目标如下：
2005年机制纸及纸板产量3920万吨左右，比2000年的3000万吨增长27—33%，年平均递增速度4.8—5.9%，人均消费水平34—38公斤。工业总产值(90年不变价)1250亿元，比2000年预计860亿元年均递增7.8%。工业增加值达335亿元，比2000年预计230亿元年均递增7.8%。
产品品种：重点发展市场缺口较大的产品，“十五”期间开发新品种、新产品120—150个，使全国纸及纸板品种达750个左右。
逐步实现以木浆为主，扩大废纸回收利用，合理使用非木原料，较好地解决纤维原料供给问题。
(1)提高国产制浆造纸设备、自动控制系统生产技术水平，降低能耗、水耗，缩小与国外先进水平差距。
(2)加快科技成果与高新技术产业化，实现产品的高质量和高附加值，使产业和产品的国际竞争力有较明显的提高。
(3)“十五”完成重点科研项目50个，技术装备达国际先进水平的企业由2000年的10%达到2005年的15—20%。
生产规模向大型化发展，大型企业向集团化发展，中小企业向特色化发展，逐步形成多种所有制经济类型企业共同发展的格局。年产10万吨以上制浆造纸企业，2005年达到60个(其中30万吨以上20个，100万吨以上3个)。
根据市场、资源等综合条件布局，形成符合地区比较优势、合理分工协作的造纸区域结构。
2005年利税160亿元，其中利润60亿元，重点企业全员劳动生产率80000元/人·年。出口创汇12亿美元，比2000年年均递增15%。
造纸工业今后调整与发展的重点是：立足改革、突出三个重点(重点产品、重点企业、重点地区)，抓好六个调整(原料、产品、企业、技术、区域、投资)，强化一个环境治理，实现既定目标。
1、调整原料结构，逐步实现以木材纤维为主，扩大废纸回收利用，合理使用非木纤维。
解决好木材纤维来源问题是实现原料结构调整的关键。我国森林资源匮乏，造纸工业发展所需木材原料要靠国内、国外两个资源解决。
国内来源主要采取四条措施：一是积极贯彻落实国家计委、财政部、国家林业局颁发的《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》，实施林、浆、纸一体化发展木浆造纸，大力发展人工速生造纸工业林基地(南方松、桉树、杨树等树种)，逐步实现大型制浆造纸企业60%用材供应基地化。重点建设项目：湛江、海南及重点企业技术改造项目等；二是从开源和节流两方面入手，调整现有木材资源的消费结构，采取减少农民自用材和烧材，并提高商品材出材率等措施，适当增加造纸用材量；三是充分利用林区采伐加工剩余物，次、小、薪材和中幼林抚育间伐材，大力发展木片制浆；四是加强纸厂现有自营林地管理。总面积700万亩，约40%的基地林逐步进入间伐或主伐期，可做为企业原料来源的补充。据林业部门预测，采取多渠道供应，2005年可能提供造纸材3800万立方米。
国外来源主要采取三条措施。一是充分利用国外木材与木浆资源，鼓励外商和有条件的国内企业在境内外合资或合作建设大型木浆造纸厂，重点项目有马来西亚浆厂、宁波、镇江纸及纸板项目等；二是鼓励进口原木、木片、木浆、废纸，并保持纸和纸板的适当进口量，弥补我国木材资源短缺和木浆生产能力的严重不足；三是要选择有条件的国家与地区，由我国投资在国外租地造林，建设速生造纸用材林基地。
充分利用废纸资源是调整造纸原料结构的重点措施。在扩大利用进口废纸的同时，更应该加强国内废纸的回收和利用，尽快建立国内废纸回收和供应的市场体系。规划在山东、广东、福建、江苏、天津等地沿海港口地区建设废纸分选基地和大型废纸浆厂，为纸厂提供商品废纸浆200万吨。对某些纸张与纸板品种，从立法上应规定掺用废纸浆比例。废纸浆比重：2005年提高到45%(其中进口废纸浆10%)。
合理利用非木纤维资源，加快调整草浆结构，是调整我国造纸原料结构的重要组成部分。鼓励发展芦苇、竹和甘蔗渣制浆造纸，合理利用麦草发展高得率纸浆，对麻类加强研究，适度发展。主要措施：一是扩大基地供材量，特别是芦苇基地建设，“十五”应给予高度重视。芦苇基地应以改造低产田为主，科学育苇，提高单产，同时适当扩大长苇面积。2005年计划芦苇基地长苇面积达850万亩，比2000年预计增加100万亩，提供造纸用苇300万吨。在发展芦苇基地的同时，规划在芦苇资源比较丰富的湖南、湖北、江苏、新疆、吉林、内蒙等地发展大型芦苇制浆造纸企业，支持苇浆造纸发展；二是在广西等地发展甘蔗渣制浆造纸；三是合理利用草类资源，加快调整草浆结构，实施规模经营，清洁生产的措施。规划对山东、河南、河北、安徽、江苏等麦草资源丰富地区的现有重点骨干企业，进行结构性的投资改造，使这些企业上规模，技术装备上水平，产品上档次，提高经济效益，提高竞争能力，实现可持续发展。
通过提高国产木浆比重，增加进口木浆木材，进口废纸及进口纸及纸板，使木纤维纸及纸板占纸及纸板总消费量的比重提高，2000年为36%，2005年达44%。
2、调整产品结构，增加市场有效供给，适应多元化消费结构需求。纸及纸板产品应向薄型化、上质量、上档次、多品种方面发展，大宗产品要突出提高质量和档次，加速产品升级换代，如印刷书写纸、包装纸板、生活用纸等几大类产品；特色产品要注重增加新品种和新产品。
一是发展高档新闻纸、胶印书刊纸、信息用纸、办公用纸、食品医疗用纸、商品包装装潢用纸和纸板、涂布纸和纸板及中高档生活用纸等短线产品；加快低档印刷书写纸、包装纸及纸板等产品升级换代；提高各类加工原纸质量，实现与重点加工纸厂协调配套，大力开发特种用纸和工业加工纸，如柔性包装纸、复合纸、汽车滤纸、装饰涂布纸、喷墨纸、干法系列纸等新品种；限制质量低劣、市场滞销产品发展。
二是依靠科技进步，立足现有企业的改造，对重点产品加大投资力度，大幅度提高重点产品的生产集中度，提高产品技术含量，增强优势企业竞争能力。
四是加大利用外资力度，鼓励外商在境内合资、合作建设纸厂，生产替代进口的纸及纸板产品。
主要包括国家财政贴息重点技术改造项目、“双高一优”专项、清洁生产专项和列入“十五”计划的林纸一体化项目，外资项目及其他重点技改和基建项目。
主要项目有：广州、南平、齐齐哈尔、江西、吉林、石岘、宜宾、鸭绿江、上海韩松潜力等造纸企业的新闻纸技改和扩建项目；湖南岳阳、山东华泰、山东泰山、晨鸣汉阳、山东晨鸣、河南银鸽、山东高唐、辽宁金城等造纸企业的文化用纸技术改造项目；宁波、镇江、山东太阳、安徽马鞍山、河北冀腾、山东临清、上海开伦、陕西百特等造纸企业的包装纸板项目；浙江民丰、广东华新、江苏新忻等造纸企业的特种纸项目。通过调整产品结构形成一批具有参与国内、国际市场竞争水平的产品。
3、调整企业结构，实现大型公司集团化，中小型企业特色化，企业经济类型多元化，使企业组织结构和规模结构逐步趋于合理。
一是认真落实《中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，按照《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范》，加快国有造纸企业的体制改革、机制转换、结构调整，加强企业管理，促进企业管理信息化建设。要以企业为主体，提高核心竞争力为目标，大力扶持培育一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强的大型造纸企业和企业集团；放开搞活国有中小造纸企业，对现有这类企业，主要通过调整、改组和改造，特别对污染环境、浪费资源的企业依法关闭等措施，使一批中小造纸企业发挥各自优势，以多品种、特色产品充实市场，拓宽生存与发展空间。
三是鼓励股份制企业、集体及民营非公有制经济发展，逐步建立各种所有制经济形式与经营方式共同发展的格局，从总体上搞活造纸企业。
企业最小规模：木浆纸厂年产10万吨；草浆纸厂年产3.4—5万吨；特种纸及纸板厂年产0.5—1万吨。化学木浆：新建、扩建制浆生产线万吨，老企业制浆系统技术改造年产10万吨；化机浆新建生产线万吨，老企业制浆系统技术改造年产5万吨。非木浆：芦苇、蔗渣、竹等原料化学浆，改扩建制浆生产线万吨；麦草化学浆：改扩建制浆生产线万吨以上企业有镇江金东纸业、宁波中华纸业、山东晨鸣集团公司、华泰集团有限公司等。规模30万吨以上企业有福建南纸股份有限公司、福建青山股份有限公司、黑龙江佳木斯股份有限公司、湖南岳阳纸业集团、延边石岘白麓纸业股份有限公司、河北冀腾纸业、吉林纸业、上海开伦纸板总厂、上海韩松潜力纸业、无锡龙达荣成纸业、苏州紫兴纸业，常熟亚太纸业、马鞍山山鹰纸业、江西纸业集团、山东华众纸业、山东太阳纸业、山东泉林纸业有限责任公司、山东博汇纸业、红塔仁恒、广州造纸股份有限公司、广东东莞九龙纸业、湖北帅伦纸业集团等。
4、调整技术结构，加快技术进步与技术创新，推进技术与装备逐步实现现代化。
认真贯彻落实《中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，实施“科教兴纸”战略，促进经济稳步的增长方式的转变，推动造纸工业持续、快速、健康发展。
(2)加大科技投入，集中人力、物力与财力，解决一批对造纸工业发展有重大影响的关键技术与装备现代化问题，提高设备及产品的创新能力。
(3)强化先进应用技术的开发与推广，促进国内外新技术成果向现实生产力转化。
(4)有计划、有目的地引进技术与装备，通过消化吸收、专利转让与创新工作，提高国产造纸机械的自主设计与开发能力，促进实现国产化，缩小与国际领先水平的差距。
(5)加快利用高新技术改造传统造纸产业。一是技术改造项目要体现引进国外先进技术与国内创新技术相结合的原则，采用的技术起点要高，具有前瞻性。通过技术进步，促进新产品开发与老产品更新换代，实现产品高技术含量、高质量、高的附加价值。二是有条件的企业建立技术开发中心，提高开发创新能力。
(6)要逐步建立一套有利于人才成长与使用的激励约束机制，促进全行业职工素质的提高；加速培养和造就一批高级技术和管理人才。
(7)重点开发高强度、高得率、低污染以至无污染的制浆生产技术；造纸方面要重点发展低定量、高质量、低消耗、高效率的生产技术；研究开发新原料、新浆种、各种化学助剂、胶料、填料、涂料的应用、废纸处理、纤维回收、节约用水和防治污染、保护环境的适用技术，以及提高速生林和芦苇质量与产量的无性繁殖，遗传工程技术等。
(8)节约用水是造纸工业持续发展的战略性问题之一，新建厂必须采用节约用水措施，严格执行产品用水量定额标准，废水排放应达到国家排放标准。老企业要大力推广节水工艺和设备，降低用水量。
根据资源和市场状况，对造纸工业区域布局进行调整。东北地区造纸工业基础较好，以技改和扩建为主，继续发挥其造纸工业老生产基地的作用；南方集体林区包括海南、广东、广西、湖南、湖北、福建、江西、浙江、安徽、江苏等省(区)及云南思茅林区，具有发展速生丰产用材林基地的优势，应将原料优势向产业优势转化，逐步发展成为我国木浆造纸重要生产基地；黄河中下游地区主要包括河南、河北、山东等省，该地区既有丰富的非木材纤维原料，也有发展杨木纸浆造纸的潜力，应支持重点厂的技术改造，调整原料结构和产品结构，扩大杨木、废纸、商品木浆等资源利用；东南部沿海地区在扩大利用商品纸浆和国内外废纸资源，发展深加工及高附加值产品方面占有区位优势，适宜发展大型造纸企业，应该切实做好原料进口与产品出口工作，形成纸产品加工出口重要基地；西北地区，今后随着区域内经济的发展，应因地制宜地适当发展具有一定规模的造纸企业。
在区域调整中，山东、广东、河南、河北、浙江五省近年来纸及纸板产量之和一直占全国纸及纸板总产量的50%以上，属生产大省，对纸张市场供应影响较大。特别是山东、河南、河北造纸原料以非木材为主，对其省造纸工业结构调整应给予格外的重视。
认真贯彻执行《环境保护法》，造纸行业要坚持“综合防治，厂内为主”的方针。制浆造纸工业污染防治总的原则应是从预防、管理和治理三个方面加以控制。一要突出抓好三个重点，即抓全国重点污染源造纸企业环境防治规划的落实；重点解决麦草制浆环境污染治理的难题；重点做好“三河、三湖”和长江、黄河等重点流域造纸企业的污染防治工作。二要认真实施污染治理的技术经济政策。对现有公司进行整顿治理，“关小治大”减少分散的污染源点；对新、改、扩建工程实施清洁生产的基本工艺技术，全过程控制和防治污染，并实行“三同时”建设；三要建立清洁生产示范企业，特别是对麦草制浆及污染治理的经验及时总结和推广。
初步预测：“十五”期间，拟新增纸及纸板生产能力1400万吨(含淘汰落后生产能力及环境治理所关停生产能力400万吨)，新增商品纸浆生产能力150万吨，估算需总投资1600亿元，平均每年需投资约320亿元。
资金来源：(1)积极合理有效地利用国外资金。一是积极争取外商直接投资，二是积极争取外国政府或银行优惠贷款，三是热情参加国际融资。(2)开拓国内融资渠道，努力扩大利用民间资本。一是股市集资，二是由国家或银行担保发行企业债券，三是银行贷款，四是依靠企业内部积累和上下游产业直接投资，五是企业重组、兼并，盘活存量资产，增强融资筹资能力，集中资产金额的投入重点项目。
资金投向：“十五”要集中有限资金重点投向有全局性意义的重点项目。基本建设投资重点用于发展商品纸浆、木浆造纸、原料基地及污染治理；技术改造资金重点用于骨干企业挖潜改造，技术创新，调整产品结构，形成合理经济规模及发展深加工。
1、积极研究推进设立造纸工业产业投资基金，为造纸工业的调整和发展开辟重要的融资渠道。其理由，一是由于纸业是资金密集型的产业，目前从国内看，仅靠国家投资和银行贷款难以满足需求一直增长的纸业发展需要；二是由于国内民间资本雄厚，使基金设立成为可能，而设立造纸产业投资基金，可将社会无数零星小额的社会闲资和短期消费资金转化为巨额的中长期建设资金，为纸业发展服务；三是纸业作为国民经济的基础原料工业，总量短缺，产业增长潜力巨大，符合设立基金的基本要求。
2、各级政府应支持现有造纸企业通过技术改造和跨地区重组，发展一批具有国际竞争力的现代纸业大集团或大公司，鼓励开辟多元化投融资渠道，加大技术改造力度，支持其快速发展。
3、研究调整进出口政策，支持国内纸业的发展。鉴于国家实施天然林保护工程将减少木材采伐量，制浆造纸用材短缺和价高的矛盾将更突出，为降低木浆造纸厂生产所带来的成本和保证木材供应，建议对企业进口木材、木浆和废纸免征进口环节增值税；同时建议限制国内木材和木片的出口量。
4、对纸及纸板的外商投资政策作适当调整，建议由限制类改为鼓励类，以吸引外资，加快纸业结构调整。
5、建议对制浆造纸企业治理污染的环保投资，国家给予政策支持；一是实行专项环保投资；二是对环保项目给予优惠贴息贷款；三是对利用林区废弃物、废纸生产的纸及纸板减免增值税。
6、鉴于纤维原料问题是制约中国制浆造纸工业可持续发展的根本性问题之一。在加快发展造纸工业原料林基地建设的同时，鼓励扶持芦苇原料基地和竹原料基地的建设，继续支持建立育苇、育竹基金并及时作出调整育苇费、育竹费提取标准。支持开展“国内废纸回收利用”的专项工作，以利于废纸资源的有效利用。
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